Парламентарии находятся под постоянным гнетом целого ряда факторов. Плотный график их работы является не только результатом нехватки времени, но и, в значительной степени, следствием влияния разнонаправленных интересов. Парламентарии постоянно вынуждены сталкиваться с дилеммой принятия неоднозначных решений. К факторам, оказывающим влияние и давление на парламентариев, относятся их избиратели, средства массовой, информации, их коллеги и партийные руководители, президент, а также вездесущие лоббисты. Понимание того, какое влияние оказывают на парламентариев вышеперечисленные факторы, может объяснить почему тот или иной законодатель голосует так, а не иначе, или же почему его публичные выступления порой входят в противоречие с его личными взглядами и убеждениями .
Избиратели
В странах с представительной системой государственной власти члены высшего органа законодательной власти обязаны служить интересам своих избирателей. В Соединенных Штатах Америки это напрямую вытекает из требования Конституции, гласящего, что члены палаты представителей избираются в ходе прямого всенародного голосования каждые два года. Принятия в 1913 голу поправка к Конституции внесла также изменения в порядок избрания членов верхней палаты Конгресса. Вместо избрания законодательными собраниями штатов, они тоже стали избираться путем прямого всенародного голосования. Взаимоотношения членов Конгресса с избирателями - это основа самоуправления в США.
Степень того, насколько парламентарий следует пожеланиям своих избирателей напрямую зависит от значимости рассматриваемого вопроса. Вероятно, ни один законодатель не станет активно противиться строительству в своем избирательном округе дамбы или почты, если они нужны его избирателям. Вряд ли кто-либо из них станет следовать пользующимся популярностью в его округе лозунгам, если они, по убеждению парламентария, ставят под угрозу интересы всей страны. Именно между двумя этими крайностями и проходит составляющая двух векторов влияния - интересов избирателей и совести законодателя.
Безусловно, парламентарий зачастую не видит противоречия между собственными взглядами и своим пониманием взглядов своих избирателей. Однако законодатели - живые люди, и иногда им приходится идти на компромисс со своими убеждениями, для того чтобы удовлетворить требования избирателей, или же так отфильтровать свое понимание интересов избирателей, чтобы они совпали с его собственными убеждениями. Согласие между парламентарием и его избирателями - более обычно, чем конфронтация, особенно в однородных избирательных округах или штатах.
В больших и разнообразных по своему составу избирательных округах парламентариям значительно труднее определить мнение избирателей по тому или иному вопросу. В однородных по составу округах, будь то в городе или сельской местности, избиратели могут быть серьезно обеспокоены очень небольшим кругом вопросов. Если позиция законодателя удовлетворяет интересы его избирателей по интересующим их вопросам, его голосование по другим вопросам законодательства останется для них не замеченным.
Результаты последней выборной кампании и возможные трудности, связанные с переизбранием, имеют большое значение для парламентария при определении того, насколько далеко он может позволить себе отойти от взглядов, преобладающих в его избирательном округе.
Законодатели, пользующиеся мошной поддержкой в своих округах и поэтому не беспокоящиеся за свое место, имеют больше свободы для того, чтобы посвятить себя решению общенациональных проблем. Те же парламентарии, которые победили на выборах с незначительным преимуществом, или же получили на выборах меньше голосов, чем прежде, должны приложить все силы для завоевания симпатий избирателей и сохранить свое место в парламенте. Внимание к нуждам своего избирательного округа как правило возрастает по мере приближения выборов, а тенденции к преимущественному использованию местной проблематики в противовес общенациональной прямо пропорциональна состязательному характеру выборной кампании.
Члены Палаты Представителей Конгресса США практически непрерывно ведут свои избирательные компании, поскольку каждые два года им приходится бороться за переизбрание на новый срок. В отличии от членов палаты представителей, члены Сената, хотя и избираются на шестилетний срок, ведут более трудные предвыборные кампании, так как им приходится бороться на выборах против губернаторов штатов, амбициозных членов Палаты Представителей или других опытных политиков. Степень, в которой законодатель чувствует себя обязанным следовать взглядам и настроениям своих избирателей во многом зависит от его уязвимости на выборах.
Поскольку результаты выборов являются наиболее показательным индикатором настроения избирателя, парламентарии очень чувствительны к тому, с каким отрывом победили на выборах они или их предшественники.
Конкретные факты помощи избирателям, например помощь во взаимоотношениях с государственными органами, являются хорошим подспорьем в будущих предвыборных кампаниях. Многие парламентарии считают работу по привлечению на свою сторону избирателей более важной, чем то как они голосуют по различным законодательным вопросам. Аппарат парламентария может оказывать избирателям различную информационную и юридическую помощь. Со временем, сенатор или
член Палаты Представителей обрастает значительным числом личных сторонников, которые вряд ли откажут ему в поддержке на выборах в пользу другого кандидата. Причем поддержка такого рода не зависит от партийных пристрастий избирателей.
В однородных по своему составу округах, где соперничающие между собой кандидаты не имеют принципиальных различий по основным законодательным вопросам, ключевым моментом предвыборной кампании становится способность парламентария служить интересам своих избирателей.
До тех пор, пока действия парламентария не вызывают возмущения избирателей из-за постоянного или открытого игнорирования их мнения по тем или иным противоречивым вопросам, член Палаты Представителей или сенатор, своевременно откликающийся на чаяния своих избирателей, практически непотопляем.
Получения государственных фондов для осуществления различных проектов в своем избирательном округе, либо иных льгот является ярким свидетельством способности парламентария действовать в интересах своих избирателей. Добиваясь строительства дамбы или же препятствуя закрытию военной базы в своем штате или избирательном округе, парламентарий непосредственно способствует росту благосостояния в своем избирательном округе.
При голосовании по государственному финансированию общественных работ, именно парламент определяет конкретные места осуществления этих проектов. В обычных условиях, местная администрация и представители местных деловых кругов разрабатывают конкретный проект, а их депутат начинает "пробивать" его финансирование в парламенте. Даже если затраты на подобный проект значительно превышают ожидаемую от него отдачу, он обычно встречает поддержку со стороны других парламентариев, поскольку они знают, что сами могут оказаться в подобной ситуации.
Хотя такие проекты составляют лишь небольшую часть всего федерального бюджета, их значимость для выборных кампаний делает их важным фактором парламентской деятельности. Председатели комитетов, отвечающих за выделение финансирования для подобных проектов, получают мощный рычаг давления на своих коллег, желающих сделать нечто подобное для своих избирателей. Таким образом, результаты голосования по вопросам, не имеющим никакого отношения к финансированию общественных работ, могут определяться сугубо "местническими" интересами.
Федеральный бюджет предусматривает финансирование различных культурных и образовательных учреждений, а также предоставление контрактов компаниям и организациям. Государство производит закупки товаров и оборудования для своих нужд, стараясь распределять контракты равномерно по стране. Размещение контрактов входит в обязанности федеральных агентств, однако зачастую сенаторы и члены палаты представителей имеют возможность повлиять на то, куда будут направлены средства.
Поскольку утверждение бюджетов большинства федеральных агентств проходит через парламент, государственные чиновники, как правило, чувствуют себя обязанными прислушиваться к мнению законодателей, в особенности председателей комитетов и других парламентских лидеров, отвечающих за утверждение программ этих агентств. Таким образом, многие парламентарии часто ставят себе в заслугу выделение средств на различные местные проекты, хотя, на самом деле, решение по ним принималось исполнительной властью.
Выделение государственных субсидий является еще одним объектом пристального внимания законодателей. Голосуя по данным вопросам, законодатели прежде всего учитывают какую пользу это может принести их избирателям. Для того, чтобы получить одобрения сената и палаты представителей, инициаторы данных программ стараются учитывать все интересы, чтобы предоставляемые льготы коснулись большинства штатов и округов.
Средства массовой информации
Одним из важнейших факторов, оказывающих влияние на законодателей, являются средства массовой информации. Поскольку сессии парламента проходят как правило открыто, СМИ имеют возможность освещать деятельность законодателей более тщательно, чем работу других ветвей власти. К примеру, более 2200 корреспондентов имеют аккредитацию в Палате представителей и Сенате США.
Взаимоотношения конгрессменов с прессой это двусторонний процесс. Законодатели мирятся с недремлющим оком прессы, поскольку СМИ информируют общественность об их законотворческой деятельности. Большинство парламентариев не сомневаются в том, что благоприятное освещение их деятельности в местной печати повышает их шансы на победу в предвыборной борьбе. В свою очередь, журналисты часто зависят от парламентариев, поскольку последние являются для них ценным источником информации.
Освещение деятельности законодателей в местных и национальных СМИ, может приводить к разным последствиям. Некоторые парламентарии стремятся поддерживать тесный контакт со своими избирательными округами, включая местных издателей и владельцев электронных средств массовой информации. Они регулярно встречаются с определенной группой журналистов и устанавливают с ними отношения хорошего делового сотрудничества, что позволяет законодателям влиять на то, как они .будут поданы в СМИ. Все это, безусловно, способствует успеху парламентария на выборах.
Хотя постоянное внимание прессы и создает некоторые неудобства для
парламентариев, заставлял их постоянно доказывать правильность своих действий, многие законодатели высоко ценят это внимание. Многим из них удается справиться с давлением прессы, извлекая для себя немалые преимущества. Для организации правильного взаимодействия со СМИ они используют следующие приемы:
• Подготовка газетных публикаций, участие в телевизионных конференциях и других программах радио и телевидения, интервью представителям СМИ, выступления по актуальным вопросам, проведение пресс-конференций и брифингов для журналистов.
• Введение в штат своих помощников пресс-секретаря, который сам является бывшим журналистом, для взаимодействия с СМИ, организации встреч представителей прессы с информированными помощниками парламентария и интервью с самим парламентарием. Пресс-секретарь отвечает за своевременную подготовку пресс-релизов для национальных и местных СМИ.
Внутрипарламентские связи и отношения
Хотя законодательные органы формируются из сильных и опытных политиков, формальные и неформальные внутрипарламентские связи и отношения оказывают значительное влияние на их деятельность. Влияние этих факторов, обычно незаметное для общественности, проявляется в кругу коллег на институциональном, профессиональном и социальном уровнях.
Партийные связи и партийная принадлежность зачастую оказывают решающее влияние на то какой властью будут обладать законодатели и как они этой властью распорядятся. Кроме того, партийная принадлежность является единственным наиболее надежным индикатором, позволяющим с достаточной определенностью предсказать как тот или иной парламентарий будет голосовать по тому или иному вопросу.
Корпоративные или институциональные интересы также играют немаловажную роль. В своем стремлении получить большинство голосов по интересующему их законопроекту, парламентские лидеры могут взывать к чувству долга парламентариев перед своими коллегами, либо напоминать тем или иным парламентариям об оказанных им в свое время личных услугах. Председатели парламентских комитетов и подкомитетов, а также члены региональных или иных парламентских групп, и даже личные друзья могут воздействовать на то как проголосует тот или иной законодатель, предлагая аналитическую информацию или давая советы по выносимым на рассмотрение парламента вопросам.
В некоторых парламентах спикер палаты обладает достаточно сильным рычагами давления на парламентариев, чтобы заставить их не выходить за рамки партийной позиции. В процессе работы с парламентариями для выяснения их отношения к рассматриваемым вопросам, партийные лидеры и ответственные секретари фракций могут оказывать давление на депутатов с целью добиться от них поддержки позиции руководства партии. Кроме того, собрания фракций или парламентских групп часто принимают решения, обязывающие депутатов голосовать в соответствии с партийной линией по конкретным вопросам.
Процедура и традиции парламента также являются мощным средством влияния на законодателей. Те из них, кто идет на сотрудничество, часто получают в награду назначения в наиболее важные парламентские комитеты, в их избирательные округа направляются необходимые там государственные ассигнования. Даже простая личная благодарность руководителя фракции может поднять престиж парламентария в глазах его коллег и тем самым повысить эффективность его работы как законодателя.
В то же время, те из парламентариев, кто не поддерживает партийных лидеров по важным вопросам, получают назначения во второстепенные комитеты, не имеют возможности "пробить" государственное финансирование проектов в своих округах, от них отворачиваются руководители фракции, а коллеги начинают обходить их стороной. Их отказ следовать партийной линии делает их деятельность на пользу избирателей настолько малоэффективной, что это ставит под угрозу их шансы на переизбрание.
В законодательных органах разных стран могут применяться различные наказания за самовольные действия, противоречащие воле партийного руководства или председателей комитетов. Однако в любом случае, принимая решения о том как голосовать, парламентариям приходится так или иначе сталкиваться с разного рода давлением в стенах парламента.
Назначения в парламентские комитеты является важнейшим инструментом власти парламентских лидеров. Практикуя политику "кнута и пряника", они могут предложить депутатам назначение в престижный комитет в обмен на лояльность, и наоборот, пригрозить строптивым назначением во второстепенный комитет. Если же парламентарий не вылезает из малозначимых комитетов, на его карьере можно поставить крест.
Председатели парламентских комитетов также зачастую имеют возможность оказывать сильное давление как на членов своих комитетов, так и на всех депутатов в целом, поскольку от них в значительной степени зависит ход законотворческого процесса и порядок принятия законопроектов.
Еще одним методом давления является выделение бюджетных ассигнований в рамках государственного финансирования. Он может быть важным средством влияния парламентских лидеров или же председателя соответствующего комитета, поскольку политический успех парламентария в значительной степени зависит от его способности привлечь в свой избирательный округ бюджетные средства.
Выделение средств на проведение избирательной кампании также позволяет лидерам парламентских фракций влиять на законодателей. Политические партии часто имеют национальные комитеты по проведению избирательных кампаний, которые отвечают за распределение средств между кандидатами от партии. Вместе с тем, эффективность этого средства довольно ограничена, поскольку партийные лидеры вряд ли станут угрожать строптивому парламентарию отказом в финансовой поддержке его предвыборной кампании, если это может привести к победе кандидата от другой партии. Таким образом, если партийные лидеры могут поманить депутата "пряником", пообещав выделить ему дополнительные средства на его предвыборную кампанию за согласие следовать партийной линии, они вряд ли смогут применить "кнут", полностью прекратив финансирование кандидата от партии.
Региональные и корпоративные парламентские группы также воздействуют на поведение законодателя. Демократический парламент, являющийся представительным органом власти, по определению должен быть чувствительным к множеству региональных, культурных, экономических и этнических особенностей, отличающих различные группы избирателей.
И последнее. Немаловажное значение в поведении законодателя имеет также его личная мотивация. Парламентарии - живые люди со своими индивидуальными пристрастиями и жизненным опытом, что часто отражается и на их законотворческой деятельности.
International Republican Institute
Legislator's Activity Manual
Factor of Influence / Pressure Group
.
